Ein Beitrag von Rechtsreferendar Johan von der Aue
1. Einleitung
Die erst kürzlich bekanntgegebenen Reformen des australischen Staatsbürgerschaftsrechts haben eine Welle der Unsicherheit, insbesondere bei Anwärtern und Inhabern des zeitlich begrenzten Arbeitsvisums (sogenanntes 457-Visum), hervorgerufen.
Dies erklärt sich vor dem Hintergrund, dass die geplanten Änderungen nicht nur einige Erschwernisse mit sich bringen (vgl. Blogeintrag vom 21. April 2017), sondern auch weitestgehend unerwartet, in unüblicher Manier (über Facebook!) und in einer beispiellosen Plötzlichkeit in Kraft getreten sind: Bereits zwölf Stunden nach der Verkündung durch Prime Minister Turnbull sind bereits einige der geplanten Änderungen in Kraft getreten.[1] Die komplette Reform soll sukzessive bis März 2018 umgesetzt werden.
Betroffen sind nicht nur jene Menschen, die beabsichtigten, nach dem 19/20. April 2017 einen entsprechenden Antrag zu stellen, sondern auch solche, über deren Antrag noch nicht entschieden worden ist. Insbesondere Letztgenannte müssen nun überlegen, ob sie ihren Antrag aufrechterhalten und, wenn nicht, ob die bislang verauslagten Kosten für das Verfahren zurückverlangt werden können. Ferner sind auch aktuelle Inhaber des 457-Visums betroffen. Zwar betonte die Regierung, dass die Reform bereits erteilte 457-Visa in ihrer Wirksamkeit nicht beträfe. Beruhigen dürfte diese Aussage die Betroffenen hingegen wenig, denn nach Ablauf des Visums rechneten viele fest mit dem bislang üblichen zeitnahen Erwerb eines Daueraufenthaltstitels. Nun müssen auch sie sich den verschärften Anforderungen stellen.[2]
Gerade wenn durch Reformen existenzielle Interessen von Menschen betroffen sind, wirft dies die Frage auf, inwieweit solche Positionen schutzwürdig und schutzfähig sind. Die vorliegende Thematik bietet daher den Anlass, sich mit den allgemeinen Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu befassen. Der Beitrag versucht die jeweiligen Ausprägungen im deutschen und australischen Rechtssystem darzustellen, dabei Aspekte des Ausländerrechts aufzugreifen und auf die gegenwärtige Problematik zu reflektieren.
2. Definition und Herleitung der Begriffe
a. Deutschland
Unter Rechtssicherheit als übergeordneten, allgemeinen Begriff versteht man per Definition den Schutz des Vertrauens des einzelnen Staatsbürgers[3] in eine durch Rechtsordnung und Rechtspflege garantierte Rechtmäßigkeit.[4] Rechtssicherheit ist ein Kernelement des Rechtsstaates. Zu den Merkmalen der Rechtssicherheit gehört auch die Wahrung des Vertrauensschutzes. Unter Vertrauensschutz versteht man das Vertrauen des Bürgers in die Beständigkeit der Gesetze. Der Bürger soll sich darauf verlassen dürfen, dass sein auf eine bestimmte Rechtslage gegründetes Verhalten nicht durch eine Rechtsänderung anders bewertet wird und getroffene Dispositionen dadurch entwertet werden.[5] In Deutschland werden beide Grundsätze also letztlich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) abgeleitet.
b. Australien
Auch im australischen Rechtssystem sind die Begriffe Rechtssicherheit (legal certainty, natural justice) und Vertrauensschutz (legitimate/reasonable expectation) präsent. Sie lassen sich jedoch nicht in gleicher Weise aus der australischen Verfassung herleiten, sondern resultieren letztlich aus dem übergeordneten Konzept „Rule of law“ (Herrschaft des Rechts), welches oft mit dem Begriff des Rechtsstaates gleichgesetzt wird. Im Gegensatz zum Rechtsstaatsprinzip in Deutschland, findet „Rule of law“ jedoch keine ausdrückliche Erwähnung in der australischen Verfassung. Gleichwohl liegt es, nach Auffassung des obersten australischen Gerichts, dem High Court, der Verfassung als ungeschriebener Leitgedanke zugrunde.[6]
3. Ausprägung der Grundsätze im jeweiligen Rechtssystem
Obwohl der australische Ansatz der „Rule of law“ in der Theorie dem deutschen Verständnis des Rechtsstaatsprinzips ähnelt, werden Rechtssicherheit und Vertrauensschutz in der Praxis nicht gleichermaßen gewährleistet. Eine Erklärung hierfür, kann in der grundlegenden Unterschiedlichkeit der beiden Rechtssysteme gefunden werden.
a. Deutschland
Im deutschen Rechtskreis, der durch das römische Recht geprägt worden ist, bestimmen die geschriebenen Gesetze das geltende Recht. Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind daher nicht nur in der Verfassung verankert, sondern prägen verschiedenste Regelungen in allen Rechtsgebieten.
Ein prominentes Beispiel ist das strafrechtliche Rückwirkungsverbot (nulla poena sine lege, Art. 103 Abs. 2 GG, § 2 StGB). Die Bürger können sich darauf verlassen, dass ihre Handlungen keine strafrechtlichen Konsequenzen haben, soweit diese nicht im Zeitpunkt der Tat bereits strafbewährt waren.
Auf dem für diesen Beitrag vornehmlich relevanten Gebiet des öffentlichen Rechts, äußern sich die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zunächst im Zusammenspiel mit dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot zum Schutz der Bürger vor staatlichem Unrecht. Auch das allgemeine Rückwirkungsverbot (Prinzip der grundsätzlichen Unzulässigkeit rückwirkender Gesetze) und das Bestimmtheitsgebot (Gebot klarer und verständlicher Rechtsnormen) sind Ausdruck davon. Im Verwaltungsrecht, also im Staat-Bürger-Verhältnis, ist der Vertrauensschutzgrundsatz besonders bedeutsam. Er findet zum Beispiel dadurch Ausdruck, dass eine Rücknahme bzw. ein Widerruf eines Verwaltungsakts nur unter besonderen Voraussetzungen und bei fehlendem schutzwürdigen Vertrauen des Bürgers in den (Fort-) Bestand des Verwaltungsakts rechtmäßig ist (§§ 48, 49 VwVfG).
Da die staatliche Gewalt an Recht und Gesetz gebunden ist (Art. 20 III GG), kann der Bürger seine auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gestützten Rechte auch praktisch einfordern, indem er die Instrumente des außergerichtlichen oder gerichtlichen Rechtsschutzes in Anspruch nimmt. Diese Rechte stehen nach dem Grundgesetz „jedermann“, also auch Ausländern zu (Art. 19 Abs. 4 GG). Während also Staatsbürger und Ausländer denselben Rechtsschutz in Anspruch nehmen können, zeigen sich im Einzelfall Unterschiede bei der Gewährung von Vertrauensschutz. Um diese zu verstehen, ist es hilfreich, sich die allgemeinen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes vor Augen zu halten:
Vertrauensschutz entsteht dort, wo eine Vertrauensgrundlage geschaffen worden ist, eine Person auf diese Vertrauensgrundlage tatsächlich vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist.
Eine Vertrauensgrundlage entsteht dabei grundsätzlich nur im Umfang einer gewährten Rechtsposition. Ein Ausländer, der aufgrund einer befristeten Aufenthaltsgenehmigung im Land verweilen darf, kann sich gerade nicht darauf berufen, auf einen dauerhaften Verbleib vertraut zu haben, während ein deutscher Staatsbürger kraft seiner Staatsangehörigkeit darauf vertrauen darf, nicht ausgewiesen zu werden (vgl. Art. 16 Abs. 2 GG). An diesem Beispiel lässt sich erkennen, dass dem Vertrauen eines Ausländers nicht etwa weniger Gewicht beigemessen wird, sondern dass häufig von vornherein keine Basis für das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens gegeben ist.
Ist eine Vertrauensgrundlage erst einmal entstanden, so kommt es darauf an, ob dieses Vertrauen auch als schutzwürdig angesehen wird. Schutzwürdig ist es dann, wenn das Vertrauen auf die Rechtsposition im jeweiligen Einzelfall gewichtiger ist als das widerstreitende Interesse. Bei dieser Abwägung ist der Schutz des Vertrauens jedoch - unabhängig von der Staatsangehörigkeit – stets ein gewichtiger Faktor.
Eine Ausnahme stellen Fälle dar, in denen dem Vertrauensschutz des Einzelnen eine Entscheidung des Gesetzgebers gegenübersteht. Hier ist Zurückhaltung geboten. Denn bewertet man das Vertrauen in den Bestand bestimmter gesetzlicher Regelungen zu hoch, so wäre der Gesetzgeber daran gehindert, durch Gesetzesänderungen auf veränderte Umstände zu reagieren. Der Gesetzgeber wird jedoch darauf bedacht sein, aus Gründen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, bestimmte Gesetze erst nach Ablauf einer angemessenen Übergangszeit in Kraft treten zu lassen oder Entschädigungsregelungen vorzusehen.
b. Australien
Im Unterschied zu Deutschland, ist der australische Rechtskreis, welcher auf dem „Common Law“ basiert, jedoch vorwiegend auf richterliche Urteile in der Vergangenheit (deshalb auch häufig „case-law“ genannt), anstatt auf das geschriebene Recht gestützt. Auch wenn sich die Regulierung durch Gesetze in Australien auf dem Vormarsch befindet[7], ist die geschriebene Rechtsordnung noch weit weniger ausdifferenziert als in Deutschland. So kommt es, dass auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes weder explizit in der Verfassung noch in Gesetzen niedergelegt sind. Was hat dieser Unterschied nun zur Folge?
Durch die fehlenden Vorgaben durch den Gesetzgeber, haben die Gerichte einen weitaus größeren Interpretationsspielraum bei der Gewichtung dieser Aspekte. Das führt zu einer schwer durchschaubaren Rechtsprechung, die sich je nach Rechtsgebiet mitunter sehr unterscheidet. Die Gerichte entschieden beispielsweise, dass sogar Strafgesetze rückwirkend angewendet werden dürfen und zur Verurteilung führen können.[8] Dies wäre in Deutschland aufgrund der Verfassung undenkbar und ist aber selbst mit dem Leitgedanken der „Rule of law“ nur schwerlich in Einklang zu bringen.[9]
Abseits dieses Extrembeispiels werden Rechtssicherheit und Vertrauensschutz jedoch durchaus vom Gesetzgeber und den Behörden honoriert und notfalls von den Gerichten durchgesetzt. Im Kontext dieses Beitrages ist jedoch bemerkenswert, dass in gerichtlichen Streitigkeiten unter Privaten unterschiedliche Maßstäbe angelegt werden, als wenn auf einer Seite der Staat involviert ist.
Während sich eine Privatpartei gegen die andere durchaus mit Erfolg auf vertrauensschutzrechtliche Aspekte berufen kann, gilt dies für den Rechtsschutz gegen staatliche Entscheidungen nur eingeschränkt.[10] Die Gerichte überprüfen lediglich, ob die Maßnahme eines Hoheitsträgers der Form nach korrekt zustande gekommen ist, jedoch nicht, ob sie inhaltlich richtig war. Dies mag aus „deutscher Sicht“ nicht ganz gerecht erscheinen, erklärt sich jedoch vor Hintergrund, dass es - anders als in Deutschland - gerade nicht Aufgabe der Gerichte sein soll, Handlungen umfassend in Frage zu stellen, die letztlich auf ein Gesetz und damit auf den Willen des Gesetzgebers zurückgehen.[11] Begründet wird dies damit, dass andernfalls die Effektivität und Flexibilität der Ministerien und der Verwaltung nicht gewährleistet werden könne.[12] Diese Aspekte scheinen also dem Vertrauensschutz übergeordnet zu sein.
Ein alternativer Rechtsweg, der diese „Lücke“ ausfüllen soll, ist eine Überprüfung durch das Administrative Appeal Tribunal (AAT). Dieses, mit weitreichenden Zuständigkeiten ausgestattete Tribunal, ist der Exekutive zugeordnet und kein Gericht. Während die Gerichte Administrativentscheidungen, wie gezeigt, vorwiegend auf (formelle) Rechtsfehler überprüfen, kann das Tribunal die Entscheidung auch auf ihre inhaltliche Stimmigkeit überprüfen und beanstanden.[13] Ob das AAT dabei in ihren Entscheidungen so unabhängig und unbeeinflusst agiert wie ein Gericht, wird in Teilen bezweifelt.[14] In bestimmten Fällen können jedoch Entscheidungen des AAT wiederum von Gerichten überprüft werden oder sogar vom Minister überstimmt werden.[15] Eine Darstellung der Einzelfälle, würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen.
Der Rechtsweg steht auch in Australien Ausländern offen. Unterschiede zeigen sich, abgesehen vom zuvor Gesagten, in Gestalt von prozessualen Erschwernissen.[16]
4. Auswirkungen auf die Reformen
Abschließend stellt sich die Frage, inwieweit die kürzlich erfolgten Änderungen der Visa- und Staatsangehörigkeitsbestimmungen im Hinblick auf die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu bewerten sind.
Derzeitige Inhaber des 457-Visums können zunächst abwarten, ob die Reform in der jetzigen Gestalt vom Parlament abgesegnet wird. Sollte dies nicht geschehen, könnten sogar die alten Bestimmungen wiederaufleben.[17] Andernfalls könnte für Einige der Weg in die „permanent residency“ auf Dauer versperrt sein.
Abwarten stellt sich für diejenigen als problematisches Unterfangen dar, deren laufendes Antragsverfahren aufgrund der Änderung nunmehr wenig Aussicht auf Erfolg verspricht. Denn einerseits honoriert die Regierung das enttäuschte Vertrauen solcher Antragsteller, indem immerhin die Rückerstattung der Antragsgebühren in Aussicht gestellt wird.[18] Andererseits ist von einer Erstattung möglicher Anwalts- oder sonstiger Beratungskosten nirgends die Rede. Hinzu kommt, dass mit der Rücknahme des Antrags die Möglichkeit entfällt, die Entscheidung der Behörde anzufechten. Nicht wenige sind aber der Ansicht, dass die Änderung der Regularien keine rückwirkenden Auswirkungen auf bereits laufende Antragsverfahren haben dürfe.[19]
Ob der Rechtsweg für die Betroffenen tatsächlich erfolgversprechend ist, muss bezweifelt werden. Unter Berücksichtigung der zuvor dargestellten Voraussetzungen des Vertrauensschutzes, dürfte es für derzeitige Inhaber des 457-Visums im Hinblick auf einen zukünftigen Aufenthaltstitel schon an einer Vertrauensgrundlage mangeln. Faktisch mögen viele darauf vertraut haben, dass ein Daueraufenthaltstitel im Anschluss zeitnah gewährt werden wird; in rechtlicher Hinsicht haben sie eine solche Rechtsposition jedoch mit dem Erwerb des 457-Visums nicht begründet.
Bezüglich der laufenden Antragsverfahren ist es komplizierter. Hier durften die Antragsteller durchaus darauf vertrauen, dass die eingereichten Anträge nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage behandelt werden. Im Hinblick auf die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle dürfte man dennoch zu dem Ergebnis gelangen, dass die Maßnahmen der Turnbull-Regierung nicht beanstandet werden können: Allein die Rückwirkung der Änderungen verstößt nicht gegen die ermächtigenden Gesetze. Auch liegt keine Kompetenzüberschreitung vor. Ob die Maßnahmen darüber hinaus im Hinblick auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz unfair oder ungerecht sind, liegt außerhalb der gerichtlichen Kontrolle, denn diese Bewertung ist in Australien dem Gesetzgeber überlassen. Das AAT, welche sich in Einzelfällen mit diesen Fragen auseinandersetzen könnte, wird sich realistischer Weise nicht flächendeckend gegen die Marschrichtung der Regierung wenden.
5. Zusammenfassung
Sowohl Deutschland als auch Australien sind funktionierende Rechtsstaate. Die Kernelemente der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes werden beachtet und können auf unterschiedlichen Wegen effektiv eingefordert werden. Während das Grundverständnis also weitestgehend gleich ist, zeigen sich dennoch Unterschiede, die im Wesentlichen auf Folgendes zurückzuführen sind: In Deutschland ist die Verfassung von oberster Bedeutung und viele Aspekte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind durch das (Grund-)Gesetz vordefiniert. In Australien sind Rechtssicherheit und Vertrauensschutz stärker vom Ermessen des Gesetzgebers abhängig und nur beschränkt gerichtlich überprüfbar. Zwar wird der australische Gesetzgeber nicht durch widersprüchliche oder willkürliche Entscheidungen den Unmut des Volkes auf sich ziehen wollen. Die aktuelle Debatte zeigt jedoch auch: Gerade dort wo es politisch opportun erscheint, besteht die Gefahr, dass die Entscheidungsträger den Werten der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu Lasten einer Minderheit bedenklich wenig Bedeutung zukommen lassen.
[1]http://www.huffingtonpost.com.au/2017/04/19/immigration-lawyers-blindsided-by-unprecedented-457-changes_a_22046854/.
[2] http://www.afr.com/news/457-visa-applications-not-grandfathered-from-changes-20170428-gvuuak.
[3] Der Begriff des (Staats-)Bürgers ist hier und im Folgenden nicht im technischen Sinne zu verstehen.
[4] Duden Recht A-Z. Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf., 3. Aufl. 2015.
[5] Ebenda.
[6] Australian Communist Party v Commonwealth (1950) 83 CLR 1 at 193.
[7] Oxford University Press: The Australian Legal System.
[8] Polyukhovich v Commonwealth HCA 32 (1991).
[9] http://www.ruleoflaw.org.au/retrospective-legislation-and-the-rule-of-law/.
[10] Justice Nye Perram, General Principles of Law in Civilian Legal Systems.
[11] C. Talagala, The doctrine of ultra vires and judicial review of administrative action.
[12] Minister for Immigration, Local Government and Ethnic Affairs v Kurtovic (1990) 21 FCR 193.
[13]http://www.aat.gov.au/about-the-aat/engagement/speeches-and-papers/the-honourable-justice-garry-downes-am-former-pre/tribunals-in-australia-their-roles-and-responsib.
[14]http://www.abc.net.au/news/2017-05-16/peter-dutton-blames-politics-over-blocked-bid-to-deport-refugees/8530060.
[15] http://www.lawhandbook.org.au/2017_12_01_13_review_rights/.
[16] Ebenda.
[17] https://www.tssimmigration.com.au/migration-news/blog/major-australian-citizenship-changes.
[18] https://www.border.gov.au/WorkinginAustralia/Documents/abolition-replacement-457.pdf.
[19] http://www.munrodoig.com.au/australia-first-a-summary-of-the-457-visa-changes/.
1. Einleitung
Die erst kürzlich bekanntgegebenen Reformen des australischen Staatsbürgerschaftsrechts haben eine Welle der Unsicherheit, insbesondere bei Anwärtern und Inhabern des zeitlich begrenzten Arbeitsvisums (sogenanntes 457-Visum), hervorgerufen.
Dies erklärt sich vor dem Hintergrund, dass die geplanten Änderungen nicht nur einige Erschwernisse mit sich bringen (vgl. Blogeintrag vom 21. April 2017), sondern auch weitestgehend unerwartet, in unüblicher Manier (über Facebook!) und in einer beispiellosen Plötzlichkeit in Kraft getreten sind: Bereits zwölf Stunden nach der Verkündung durch Prime Minister Turnbull sind bereits einige der geplanten Änderungen in Kraft getreten.[1] Die komplette Reform soll sukzessive bis März 2018 umgesetzt werden.
Betroffen sind nicht nur jene Menschen, die beabsichtigten, nach dem 19/20. April 2017 einen entsprechenden Antrag zu stellen, sondern auch solche, über deren Antrag noch nicht entschieden worden ist. Insbesondere Letztgenannte müssen nun überlegen, ob sie ihren Antrag aufrechterhalten und, wenn nicht, ob die bislang verauslagten Kosten für das Verfahren zurückverlangt werden können. Ferner sind auch aktuelle Inhaber des 457-Visums betroffen. Zwar betonte die Regierung, dass die Reform bereits erteilte 457-Visa in ihrer Wirksamkeit nicht beträfe. Beruhigen dürfte diese Aussage die Betroffenen hingegen wenig, denn nach Ablauf des Visums rechneten viele fest mit dem bislang üblichen zeitnahen Erwerb eines Daueraufenthaltstitels. Nun müssen auch sie sich den verschärften Anforderungen stellen.[2]
Gerade wenn durch Reformen existenzielle Interessen von Menschen betroffen sind, wirft dies die Frage auf, inwieweit solche Positionen schutzwürdig und schutzfähig sind. Die vorliegende Thematik bietet daher den Anlass, sich mit den allgemeinen Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu befassen. Der Beitrag versucht die jeweiligen Ausprägungen im deutschen und australischen Rechtssystem darzustellen, dabei Aspekte des Ausländerrechts aufzugreifen und auf die gegenwärtige Problematik zu reflektieren.
2. Definition und Herleitung der Begriffe
a. Deutschland
Unter Rechtssicherheit als übergeordneten, allgemeinen Begriff versteht man per Definition den Schutz des Vertrauens des einzelnen Staatsbürgers[3] in eine durch Rechtsordnung und Rechtspflege garantierte Rechtmäßigkeit.[4] Rechtssicherheit ist ein Kernelement des Rechtsstaates. Zu den Merkmalen der Rechtssicherheit gehört auch die Wahrung des Vertrauensschutzes. Unter Vertrauensschutz versteht man das Vertrauen des Bürgers in die Beständigkeit der Gesetze. Der Bürger soll sich darauf verlassen dürfen, dass sein auf eine bestimmte Rechtslage gegründetes Verhalten nicht durch eine Rechtsänderung anders bewertet wird und getroffene Dispositionen dadurch entwertet werden.[5] In Deutschland werden beide Grundsätze also letztlich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) abgeleitet.
b. Australien
Auch im australischen Rechtssystem sind die Begriffe Rechtssicherheit (legal certainty, natural justice) und Vertrauensschutz (legitimate/reasonable expectation) präsent. Sie lassen sich jedoch nicht in gleicher Weise aus der australischen Verfassung herleiten, sondern resultieren letztlich aus dem übergeordneten Konzept „Rule of law“ (Herrschaft des Rechts), welches oft mit dem Begriff des Rechtsstaates gleichgesetzt wird. Im Gegensatz zum Rechtsstaatsprinzip in Deutschland, findet „Rule of law“ jedoch keine ausdrückliche Erwähnung in der australischen Verfassung. Gleichwohl liegt es, nach Auffassung des obersten australischen Gerichts, dem High Court, der Verfassung als ungeschriebener Leitgedanke zugrunde.[6]
3. Ausprägung der Grundsätze im jeweiligen Rechtssystem
Obwohl der australische Ansatz der „Rule of law“ in der Theorie dem deutschen Verständnis des Rechtsstaatsprinzips ähnelt, werden Rechtssicherheit und Vertrauensschutz in der Praxis nicht gleichermaßen gewährleistet. Eine Erklärung hierfür, kann in der grundlegenden Unterschiedlichkeit der beiden Rechtssysteme gefunden werden.
a. Deutschland
Im deutschen Rechtskreis, der durch das römische Recht geprägt worden ist, bestimmen die geschriebenen Gesetze das geltende Recht. Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind daher nicht nur in der Verfassung verankert, sondern prägen verschiedenste Regelungen in allen Rechtsgebieten.
Ein prominentes Beispiel ist das strafrechtliche Rückwirkungsverbot (nulla poena sine lege, Art. 103 Abs. 2 GG, § 2 StGB). Die Bürger können sich darauf verlassen, dass ihre Handlungen keine strafrechtlichen Konsequenzen haben, soweit diese nicht im Zeitpunkt der Tat bereits strafbewährt waren.
Auf dem für diesen Beitrag vornehmlich relevanten Gebiet des öffentlichen Rechts, äußern sich die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zunächst im Zusammenspiel mit dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot zum Schutz der Bürger vor staatlichem Unrecht. Auch das allgemeine Rückwirkungsverbot (Prinzip der grundsätzlichen Unzulässigkeit rückwirkender Gesetze) und das Bestimmtheitsgebot (Gebot klarer und verständlicher Rechtsnormen) sind Ausdruck davon. Im Verwaltungsrecht, also im Staat-Bürger-Verhältnis, ist der Vertrauensschutzgrundsatz besonders bedeutsam. Er findet zum Beispiel dadurch Ausdruck, dass eine Rücknahme bzw. ein Widerruf eines Verwaltungsakts nur unter besonderen Voraussetzungen und bei fehlendem schutzwürdigen Vertrauen des Bürgers in den (Fort-) Bestand des Verwaltungsakts rechtmäßig ist (§§ 48, 49 VwVfG).
Da die staatliche Gewalt an Recht und Gesetz gebunden ist (Art. 20 III GG), kann der Bürger seine auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gestützten Rechte auch praktisch einfordern, indem er die Instrumente des außergerichtlichen oder gerichtlichen Rechtsschutzes in Anspruch nimmt. Diese Rechte stehen nach dem Grundgesetz „jedermann“, also auch Ausländern zu (Art. 19 Abs. 4 GG). Während also Staatsbürger und Ausländer denselben Rechtsschutz in Anspruch nehmen können, zeigen sich im Einzelfall Unterschiede bei der Gewährung von Vertrauensschutz. Um diese zu verstehen, ist es hilfreich, sich die allgemeinen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes vor Augen zu halten:
Vertrauensschutz entsteht dort, wo eine Vertrauensgrundlage geschaffen worden ist, eine Person auf diese Vertrauensgrundlage tatsächlich vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist.
Eine Vertrauensgrundlage entsteht dabei grundsätzlich nur im Umfang einer gewährten Rechtsposition. Ein Ausländer, der aufgrund einer befristeten Aufenthaltsgenehmigung im Land verweilen darf, kann sich gerade nicht darauf berufen, auf einen dauerhaften Verbleib vertraut zu haben, während ein deutscher Staatsbürger kraft seiner Staatsangehörigkeit darauf vertrauen darf, nicht ausgewiesen zu werden (vgl. Art. 16 Abs. 2 GG). An diesem Beispiel lässt sich erkennen, dass dem Vertrauen eines Ausländers nicht etwa weniger Gewicht beigemessen wird, sondern dass häufig von vornherein keine Basis für das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens gegeben ist.
Ist eine Vertrauensgrundlage erst einmal entstanden, so kommt es darauf an, ob dieses Vertrauen auch als schutzwürdig angesehen wird. Schutzwürdig ist es dann, wenn das Vertrauen auf die Rechtsposition im jeweiligen Einzelfall gewichtiger ist als das widerstreitende Interesse. Bei dieser Abwägung ist der Schutz des Vertrauens jedoch - unabhängig von der Staatsangehörigkeit – stets ein gewichtiger Faktor.
Eine Ausnahme stellen Fälle dar, in denen dem Vertrauensschutz des Einzelnen eine Entscheidung des Gesetzgebers gegenübersteht. Hier ist Zurückhaltung geboten. Denn bewertet man das Vertrauen in den Bestand bestimmter gesetzlicher Regelungen zu hoch, so wäre der Gesetzgeber daran gehindert, durch Gesetzesänderungen auf veränderte Umstände zu reagieren. Der Gesetzgeber wird jedoch darauf bedacht sein, aus Gründen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, bestimmte Gesetze erst nach Ablauf einer angemessenen Übergangszeit in Kraft treten zu lassen oder Entschädigungsregelungen vorzusehen.
b. Australien
Im Unterschied zu Deutschland, ist der australische Rechtskreis, welcher auf dem „Common Law“ basiert, jedoch vorwiegend auf richterliche Urteile in der Vergangenheit (deshalb auch häufig „case-law“ genannt), anstatt auf das geschriebene Recht gestützt. Auch wenn sich die Regulierung durch Gesetze in Australien auf dem Vormarsch befindet[7], ist die geschriebene Rechtsordnung noch weit weniger ausdifferenziert als in Deutschland. So kommt es, dass auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes weder explizit in der Verfassung noch in Gesetzen niedergelegt sind. Was hat dieser Unterschied nun zur Folge?
Durch die fehlenden Vorgaben durch den Gesetzgeber, haben die Gerichte einen weitaus größeren Interpretationsspielraum bei der Gewichtung dieser Aspekte. Das führt zu einer schwer durchschaubaren Rechtsprechung, die sich je nach Rechtsgebiet mitunter sehr unterscheidet. Die Gerichte entschieden beispielsweise, dass sogar Strafgesetze rückwirkend angewendet werden dürfen und zur Verurteilung führen können.[8] Dies wäre in Deutschland aufgrund der Verfassung undenkbar und ist aber selbst mit dem Leitgedanken der „Rule of law“ nur schwerlich in Einklang zu bringen.[9]
Abseits dieses Extrembeispiels werden Rechtssicherheit und Vertrauensschutz jedoch durchaus vom Gesetzgeber und den Behörden honoriert und notfalls von den Gerichten durchgesetzt. Im Kontext dieses Beitrages ist jedoch bemerkenswert, dass in gerichtlichen Streitigkeiten unter Privaten unterschiedliche Maßstäbe angelegt werden, als wenn auf einer Seite der Staat involviert ist.
Während sich eine Privatpartei gegen die andere durchaus mit Erfolg auf vertrauensschutzrechtliche Aspekte berufen kann, gilt dies für den Rechtsschutz gegen staatliche Entscheidungen nur eingeschränkt.[10] Die Gerichte überprüfen lediglich, ob die Maßnahme eines Hoheitsträgers der Form nach korrekt zustande gekommen ist, jedoch nicht, ob sie inhaltlich richtig war. Dies mag aus „deutscher Sicht“ nicht ganz gerecht erscheinen, erklärt sich jedoch vor Hintergrund, dass es - anders als in Deutschland - gerade nicht Aufgabe der Gerichte sein soll, Handlungen umfassend in Frage zu stellen, die letztlich auf ein Gesetz und damit auf den Willen des Gesetzgebers zurückgehen.[11] Begründet wird dies damit, dass andernfalls die Effektivität und Flexibilität der Ministerien und der Verwaltung nicht gewährleistet werden könne.[12] Diese Aspekte scheinen also dem Vertrauensschutz übergeordnet zu sein.
Ein alternativer Rechtsweg, der diese „Lücke“ ausfüllen soll, ist eine Überprüfung durch das Administrative Appeal Tribunal (AAT). Dieses, mit weitreichenden Zuständigkeiten ausgestattete Tribunal, ist der Exekutive zugeordnet und kein Gericht. Während die Gerichte Administrativentscheidungen, wie gezeigt, vorwiegend auf (formelle) Rechtsfehler überprüfen, kann das Tribunal die Entscheidung auch auf ihre inhaltliche Stimmigkeit überprüfen und beanstanden.[13] Ob das AAT dabei in ihren Entscheidungen so unabhängig und unbeeinflusst agiert wie ein Gericht, wird in Teilen bezweifelt.[14] In bestimmten Fällen können jedoch Entscheidungen des AAT wiederum von Gerichten überprüft werden oder sogar vom Minister überstimmt werden.[15] Eine Darstellung der Einzelfälle, würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen.
Der Rechtsweg steht auch in Australien Ausländern offen. Unterschiede zeigen sich, abgesehen vom zuvor Gesagten, in Gestalt von prozessualen Erschwernissen.[16]
4. Auswirkungen auf die Reformen
Abschließend stellt sich die Frage, inwieweit die kürzlich erfolgten Änderungen der Visa- und Staatsangehörigkeitsbestimmungen im Hinblick auf die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu bewerten sind.
Derzeitige Inhaber des 457-Visums können zunächst abwarten, ob die Reform in der jetzigen Gestalt vom Parlament abgesegnet wird. Sollte dies nicht geschehen, könnten sogar die alten Bestimmungen wiederaufleben.[17] Andernfalls könnte für Einige der Weg in die „permanent residency“ auf Dauer versperrt sein.
Abwarten stellt sich für diejenigen als problematisches Unterfangen dar, deren laufendes Antragsverfahren aufgrund der Änderung nunmehr wenig Aussicht auf Erfolg verspricht. Denn einerseits honoriert die Regierung das enttäuschte Vertrauen solcher Antragsteller, indem immerhin die Rückerstattung der Antragsgebühren in Aussicht gestellt wird.[18] Andererseits ist von einer Erstattung möglicher Anwalts- oder sonstiger Beratungskosten nirgends die Rede. Hinzu kommt, dass mit der Rücknahme des Antrags die Möglichkeit entfällt, die Entscheidung der Behörde anzufechten. Nicht wenige sind aber der Ansicht, dass die Änderung der Regularien keine rückwirkenden Auswirkungen auf bereits laufende Antragsverfahren haben dürfe.[19]
Ob der Rechtsweg für die Betroffenen tatsächlich erfolgversprechend ist, muss bezweifelt werden. Unter Berücksichtigung der zuvor dargestellten Voraussetzungen des Vertrauensschutzes, dürfte es für derzeitige Inhaber des 457-Visums im Hinblick auf einen zukünftigen Aufenthaltstitel schon an einer Vertrauensgrundlage mangeln. Faktisch mögen viele darauf vertraut haben, dass ein Daueraufenthaltstitel im Anschluss zeitnah gewährt werden wird; in rechtlicher Hinsicht haben sie eine solche Rechtsposition jedoch mit dem Erwerb des 457-Visums nicht begründet.
Bezüglich der laufenden Antragsverfahren ist es komplizierter. Hier durften die Antragsteller durchaus darauf vertrauen, dass die eingereichten Anträge nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage behandelt werden. Im Hinblick auf die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle dürfte man dennoch zu dem Ergebnis gelangen, dass die Maßnahmen der Turnbull-Regierung nicht beanstandet werden können: Allein die Rückwirkung der Änderungen verstößt nicht gegen die ermächtigenden Gesetze. Auch liegt keine Kompetenzüberschreitung vor. Ob die Maßnahmen darüber hinaus im Hinblick auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz unfair oder ungerecht sind, liegt außerhalb der gerichtlichen Kontrolle, denn diese Bewertung ist in Australien dem Gesetzgeber überlassen. Das AAT, welche sich in Einzelfällen mit diesen Fragen auseinandersetzen könnte, wird sich realistischer Weise nicht flächendeckend gegen die Marschrichtung der Regierung wenden.
5. Zusammenfassung
Sowohl Deutschland als auch Australien sind funktionierende Rechtsstaate. Die Kernelemente der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes werden beachtet und können auf unterschiedlichen Wegen effektiv eingefordert werden. Während das Grundverständnis also weitestgehend gleich ist, zeigen sich dennoch Unterschiede, die im Wesentlichen auf Folgendes zurückzuführen sind: In Deutschland ist die Verfassung von oberster Bedeutung und viele Aspekte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind durch das (Grund-)Gesetz vordefiniert. In Australien sind Rechtssicherheit und Vertrauensschutz stärker vom Ermessen des Gesetzgebers abhängig und nur beschränkt gerichtlich überprüfbar. Zwar wird der australische Gesetzgeber nicht durch widersprüchliche oder willkürliche Entscheidungen den Unmut des Volkes auf sich ziehen wollen. Die aktuelle Debatte zeigt jedoch auch: Gerade dort wo es politisch opportun erscheint, besteht die Gefahr, dass die Entscheidungsträger den Werten der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu Lasten einer Minderheit bedenklich wenig Bedeutung zukommen lassen.
[1]http://www.huffingtonpost.com.au/2017/04/19/immigration-lawyers-blindsided-by-unprecedented-457-changes_a_22046854/.
[2] http://www.afr.com/news/457-visa-applications-not-grandfathered-from-changes-20170428-gvuuak.
[3] Der Begriff des (Staats-)Bürgers ist hier und im Folgenden nicht im technischen Sinne zu verstehen.
[4] Duden Recht A-Z. Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf., 3. Aufl. 2015.
[5] Ebenda.
[6] Australian Communist Party v Commonwealth (1950) 83 CLR 1 at 193.
[7] Oxford University Press: The Australian Legal System.
[8] Polyukhovich v Commonwealth HCA 32 (1991).
[9] http://www.ruleoflaw.org.au/retrospective-legislation-and-the-rule-of-law/.
[10] Justice Nye Perram, General Principles of Law in Civilian Legal Systems.
[11] C. Talagala, The doctrine of ultra vires and judicial review of administrative action.
[12] Minister for Immigration, Local Government and Ethnic Affairs v Kurtovic (1990) 21 FCR 193.
[13]http://www.aat.gov.au/about-the-aat/engagement/speeches-and-papers/the-honourable-justice-garry-downes-am-former-pre/tribunals-in-australia-their-roles-and-responsib.
[14]http://www.abc.net.au/news/2017-05-16/peter-dutton-blames-politics-over-blocked-bid-to-deport-refugees/8530060.
[15] http://www.lawhandbook.org.au/2017_12_01_13_review_rights/.
[16] Ebenda.
[17] https://www.tssimmigration.com.au/migration-news/blog/major-australian-citizenship-changes.
[18] https://www.border.gov.au/WorkinginAustralia/Documents/abolition-replacement-457.pdf.
[19] http://www.munrodoig.com.au/australia-first-a-summary-of-the-457-visa-changes/.