Neue Antiterrorgesetze in Australien – Auswirkungen auf das australischen Staatsangehörigkeitsgesetz („Citizenship Act“)
Ein Beitrag von Rechtsreferendarin Katrin Schaefler.
Schon vor dem Anschlag auf das Lindt-Café am Martin Place in Sydney am 15.12.2014 wurde die Terrorwarnstufe in Australien erhöht. Bereits im Laufe des Jahres 2014 wurden von politischer und legislativer Seite Bemühungen unternommen, der bereits erkannten Gefahr von Terrorangriffen auf australischem Boden möglichst effektiv zu begegnen. Seit Mitte 2014 bemüht sich die Regierung um Tony Abbott, die Gesetze weiter zu verschärfen.
Nachdem die Ermittlungsberichte zum „Sydney-Siege“ vom 15.12.2014 und ein Prüfungsbericht über die Antiterrormaßnahmen in Australien[1] veröffentlicht wurden, hat Premierminister Tony Abbott[2] am 23.2.2015 im Rahmen einer Stellungnahme zur nationalen Sicherheit verkündet, Gesetzesänderungen anzustreben, die es den Behörden ermöglichen sollen, die australische Staatsbürgerschaft von Personen, die zwei Staatsangehörigkeiten besitzen, zu widerrufen oder auszusetzen.
Hintergrund der Debatte über die Änderung des Citizenship Acts 2007 ist, dass es dem Täter des Lindt-Café- Attentats, Man Haron Monis, unter der bisherigen Gesetzgebung gelang, zunächst im Jahr 1996 unter falschen Namen nach Australien einzureisen und später eine Aufenthaltsgenehmigung als Asylant zu beantragen. 2004 erlangte er die australische Staatsbürgerschaft. Er war immer wieder strafrechtlich auffällig geworden. Auch zum Zeitpunkt der Tat war er auf Kaution frei, was die Diskussionen über die strafrechtliche Verknüpfung und den Entzug der Staatsangehörigkeit entfacht hat. Bisher können nur Vergehen wie Betrug im Rahmen des Antragsverfahrens Grund für den Entzug der Staatsangehörigkeit sein.[3] Der „Fehler“ im Fall Monis wird im System des Staatsangehörigkeitsrechts vermutet.
Anknüpfend an den Beitrag von Rechtsreferendarin Inga Hansen wird im folgenden Beitrag darauf eingegangen, welche Maßnahmen im Kampf gegen den Terror bisher angestrebt wurden und welche Auswirkungen die neu angestrebten Änderungen auf Citizenship Act 2007 haben.
I. Bisherige Änderungen
1. The National Security Legislation Amendment Bill (No. 1) 2014
Das Gesetz wurde am 25.9.2014 verabschiedet und stärkt die Rechte der „ASIO“ (Australian Security Intelligence Organisation), dem australischen Geheimdienst. Die ASIO ist generell befugt, Informationen zu sammeln und agiert hauptsächlich im Inland, um Gefahren abzuwehren, durch die Aktivitäten in Australien entstehen können. Ebenso werden die Recht des im Ausland tätigen Geheimdienstes Australiens (ASIS) gestärkt, insbesondere im Bereich der Computerüberwachung.
2. Counter-Terrorism Legislation Amendment (Foreign Fighters) Bill[4]
Sie befasst sich mit der Problematik, dass weltweit Staatsangehörige in Krisengebiete reisen, um dort den Kampf terroristischer Gruppen zu unterstützen oder in sogenannten Terrorcamps ausgebildet zu werden. Diese Personen stellen bei einer anschließenden Rückkehr in ihr Heimatland eine Gefahr dar. In Hinblick auf Australien ist momentan davon auszugehen, dass ca. 90 Australier aktiv in Syrien und im Irak kämpfen,[5] 100 weitere Australien terroristische Gruppen von Australien aus unterstützen.
Diese „Bill“ hat Auswirkungen auf diverse Gesetze, unter anderem „Australian Passports Act 2005“, „Criminal Code Act 1995“, „Foreign Passport (Law Enforcement and Security) Act 2005“, und den „Migration Act 1958“.
Zum einen werden die Befugnisse der ASIS erweitert. Ziel ist es, dadurch australische Staatsbürger, die im Ausland an terroristischen Handlungen beteiligt sind, zu identifizieren, festzunehmen und gerichtlich verfolgen zu können. Dabei wird der ASIS auch die Möglichkeit gegeben, einen Ausweis einer verdächtigen Person bis zu 14 Tage lang einzuziehen und zu suspendieren.[6] Dies ist bisher die einzige Möglichkeit, Personen von der Wiedereinreise bzw. Ausreise zu hindern, es stellt noch keinen endgültigen Entzug der Staatsbürgerschaft dar.
Die Änderungen im Criminal Code Act 1995 machen es strafbar, wenn jemand ohne gute Gründe[7] – wie humanitäre oder familiäre Zwecke – in ein Gebiet reist, das als Krisengebiet bekannt ist.[8] Daneben wird bereits das bloße Befürworten von Terrorismus, auch in sozialen Medien, als Straftat klassifiziert, die mit bis zu 5 Jahren Haftstrafe bestraft werden kann.[9]
Letzteres wird auch kritisch gesehen, da das bloße Befürworten (im Englischen: to advocate) sehr weit verstanden werden kann.[10] Die bisher bestehenden Straftatbestände der Anstiftung gehen ebenfalls in diese Richtung, so dass „to advocate“ nur eine Erweiterung darstellt und so die Gelegenheit liefert, ungeeignete und ungerechtfertigte Eingriffe zu ermöglichen.
Auch werden die Möglichkeiten erleichtert, „control orders“ zu erlassen oder Untersuchungshaft anzuordnen. „control orders“ stellen eine besondere Form der Personenüberwachung[11] dar und sollen einzelne daran hindern, Australien zu verlassen.[12] Weiter sollen Sozialleistungen für Personen, die als ernsthafte Gefahren für die nationale Sicherheit erkannt wurden und deren Ausweis eingezogen wurde, gestrichen werden.[13]
II. Vorschläge zur Änderung des Citizenship Acts 2007
Die rechtliche Grundlage für das Staatsangehörigkeitsrecht in Australien stellt der Citizenship Act 2007 dar. Dabei wird grundsätzlich unterscheiden zwischen Personen, die allein die australische Staatsbürgerschaft besitzen und solche, die Staatsbürger zweier Staaten sind. Dies beruht darauf, dass Australiens Citizenship Act 2007 vorsieht, dass Staatenlosigkeit verhindert werden soll, also im Falle der nur australischen Staatsbürgerschaft diese nicht verloren werden kann. Die australische Staatsbürgerschaft geht nur in den Fällen verloren, in denen der/die Betroffene/r eine andere Staatsbürgerschaft innehat.[14]
1. Geplante Änderung für „nur“ australische Staatsbürger
Australien ist bemüht, die Staatenlosigkeit zu verhindern, was zur Folge hat, das diejenigen Personen, die nur die australische Staatsbürgerschaft besitzen, mehr Schutz genießen als Personen, die die doppelte Staatsbürgerschaft besitzen.[15]
Dennoch sollen nach dem Vorschlag von Tony Abbott Personen mit nur der australischen Staatsbürgerschaft nicht unbegrenzt von den Privilegien der Staatsbürgerschaft profitieren, sondern es muss die Möglichkeit bestehen, diese Privilegien zu begrenzen. Dies kann darin bestehen, diesen Personen die Möglichkeit der Einreise nach Australien zu verwehren oder zu verhindern, dass diese Personen als potentielle Terroristen Australien verlassen. Ebenso soll ihnen die Möglichkeit konsularische Hilfe und Schutz im Ausland in Anspruch zu nehmen sowie der Zugang zu Sozialleistungen nicht gestattet werden.
2. Geplante Änderung für Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit
Bei Personen, die mehrere Staatsangehörigkeiten neben der australischen besitzen, besteht das Problem der Staatenlosigkeit nicht, so dass in diesen Fällen von der bereits bestehenden Möglichkeit der Rücknahme oder Suspendierung der Staatsbürgerschaft[16] Gebrauch gemacht werden kann. Bereits im Januar 2014 war die Möglichkeit des Entzugs der Staatsangehörigkeit im Gespräch, jedoch wurde dies damals nicht weiter verfolgt.[17] Die bisherige Praxis ist, dass lediglich der Ausweis eingezogen oder suspendiert wird,[18] ohne dass die Staatsbürgerschaft an sich verloren geht soll. Dies soll sich nun ändern.
a) Staatsbürgerschaft durch Geburt
Bei Personen, die durch Geburt bereits zwei Staatsbürgerschaften innehaben, greift für einen Widerruf nur die Section 34 (1) (c) Citizenship Act 2007. Danach muss die Beibehaltung der australischen Staatsbürgerschaft dem öffentlichen Interesse entgegenstehen.
Dies ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der wie auch im deutschen Recht, durch Auslegung definiert werden muss. Hier ist davon auszugehen, dass sich die Behörden regelmäßig auf Gründe der nationalen Sicherheit berufen werden.
b) Staatsbürgerschaft durch Verleihung
Nach dem bisherigen Gesetzestext in Section 34 (2) (b) (ii) des Citizenship Act 2007 kann der zuständige Minister die Staatsangehörigkeit einzelner Personen auch aufgrund einer von ihnen begangenen schweren Straftat widerrufen. Eine schwere Straftat nach Section 34 (5) Citizenship Act 2007 liegt vor, wenn eine Person wegen einer Straftat gegen australisches oder ausländisches Recht zu einer schwerwiegenden Haftstrafe verurteilt wurde. Die Verurteilung muss zu einer Zeit nach Stellung des Antrags auf die australische Staatsbürgerschaft erfolgt sein. Eine Verurteilung von Terrorverdächtigen, insbesondere solche, die nach einem Auslandaufenthalt wieder nach Australien einreisen wollen, ist aber kaum gemäß rechtsstaatlichen Grundsätzen möglich.
Daneben ist ein Widerruf der Staatsangehörigkeit nur möglich, wenn der Minister davon überzeugt ist, dass die Beibehaltung der australischen Staatsbürgerschaft gegen das öffentliche Interesse verstößt. Als öffentliches Interesse wird wohl im Regelfall die Gefährdung der nationalen Sicherheit herangezogen werden, was die Gefahr birgt, willkürliche Entscheidung zu treffen.
3. Amendments
Nach seiner Rede zur Sicherheit der National am 23.2.2015 verkündete Tony Abbott, dass das National Security Committee des Kabinett in den kommenden Wochen die Vorschläge prüfen wird und eine Gesetzesänderung Anfang März dem Parlament vorlegen wird.[19]
Dabei scheint nach Ansicht des PM Tony Abbott die Sicherheit der Allgemeinheit das Individualinteresse nach Freiheit des Einzelnen zu überwiegen,[20] die bestehenden Anti-Terrorgesetze seien nicht ausreichend und müssen verschärft werden.[21]
4. Kritik
Die Oppositionsparteien haben nach der Rede Abbotts verkündet, die Vorschläge gewissenhaft zu prüfen und betont, dass die nationale Sicherheit über politischen Diskrepanzen und unterschiedlichen politischen Ansichten steht. Das Parlament sei in der Pflicht, sich dieser Problematik verantwortungsvoll anzunehmen (Bill Shorten, Labor Party). Andere Ansichten warnen davor, die Gefahr von Terrorismus auszunutzen, um unverhältnismäßig Freiheiten einzuschränken. Weniger Freiheiten gegen mehr Sicherheit, das habe noch nie funktioniert.[22]
Terrorismus über die Staatsbürgerschaft zu bekämpfen, scheint nicht das richtige Instrument zu sein. Die Lösung birgt eher die Gefahr, die Gesellschaft zu spalten in Bürger erster und zweiter Klasse.[23] Die Staatsangehörigkeit als Status vermittelt eine gewisse Sicherheit und diese solle mehr gestärkt als geschwächt werden.
Der Citizenship Act ist nicht der richtige Rahmen, vielmehr muss für Personen, die bereits australische Staatsbürger sind, eine Lösung im „Criminal Law“ gefunden werden. Das muss besonders dann gelten, wenn es sich um Straftaten handelt, die nach dem Erwerb der Staatsangehörigkeit begangen wurden.[24] In diesem Fall darf nur das „Criminal Law“ gelten und nicht zugleich Grundlage für den Entzug der Staatsbürgerschaft sein.[25]
Es besteht die Gefahr, den Grundsatz des „Benefit of doubt“ (im deutschen Recht „in-dubio-pro-reo“-Grundsatz) zu umgehen. Dabei besteht die Gefahr, dass der Entzug der Staatsbürgerschaft wegen Vorwürfen, in terroristische Aktivitäten verwickelt zu sein, auf bloßen Verdachtsmomenten beruht. Durch diese weiten Möglichkeiten kann die Sicherheit der australischen Staatsbürger eher zu geschwächt als gestärkt werden. Insgesamt führt das dazu, dass sich die Bedeutung des Status als Staatsbürger verringert.[26]
Die Wiedereinreise nach Australien zu verhindern, kann effektiv auch durch die Möglichkeit den Reisepass einzuziehen, erreicht werden.[27] Dabei ist zu beachten, dass das Problem nur in andere Länder getragen wird und Australien sich so der Verantwortung entzieht, sich mit den Personen und den daraus resultierenden Gefahren zu beschäftigen.
Zwar gebietet die vorliegende Konstellation auch eine Überprüfung der Art und Weise, wie über Visaanträge und über Anträge auf die Staatsbürgerschaft entschieden wird. Jedoch ist festzuhalten, dass durch die vorangegangen Gesetzesänderungen im Migrationsrecht in Australien der letzten Jahre der Ermessensspielraum der Verwaltung verringert wurde und bereits strikte Regeln existieren, die den Erhalt von Aufenthaltsgenehmigungen in Australien regeln.[28]
II. Fazit
In der Gesamtschau ist festzuhalten, dass Australiens Regierung ein straffes Programm im Rahmen der Antiterrorgesetzgebung verfolgt, die nach ihrer Umsetzung die wohl strengsten Antiterrorgesetze der westlichen Welt darstellen.
Die Reformen im Rahmen des Citizenship Act 2007 mögen sinnvoll klingen, dennoch besteht die Gefahr, dass eine australische Staatsbürgerschaft „zweiter Klasse“ für bestimmte Personen entsteht. Wichtige Rechte werden diesen Personen genommen, so dass die Staatsbürgerschaft in diesen Fällen nur noch pro forma existiert. Dies stellt im Fall von Personen mit nur einer Staatsangehörigkeit nur eine Umgehung der Vermeidung der Staatenlosigkeit dar.
Auch ist nicht zu vernachlässigen, dass durch die Änderungen der Verwaltung ein größerer Entscheidungsspielraum als bisher gegeben wird, der durch unbestimmte Rechtsbegriffe erweitert wird, wenn bereits der Verdacht einer Straftat ausreicht und nicht festgelegt wird, zu welchem Zeitpunkt die Straftat begangen sein muss – vor oder nach dem Erhalt der Staatsbürgerschaft.
Auch für Personen, die bisher die zwei Staatsangehörigkeiten hatten, besteht durch eine mögliche Gesetzesänderung die Gefahr, willkürlichen Entscheidungen ausgesetzt zu sein, wenn in Zukunft nicht mehr eine Verurteilung erforderlich ist, sondern lediglich der Verdacht einer Straftat ausreicht, die Staatsbürgerschaft zu entziehen. Bleibt das Erfordernis einer Verurteilung bestehen, ist fraglich, wie diese Verurteilung in einem rechtsstaatlichen Verfahren bei Personen, die sich im Ausland aufhalten und an der Einreise gehindert werden sollen, tatsächlich stattfinden soll. Vielmehr ist eine Verkürzung des Rechtswegs zu befürchten.
Bereits im Jahr 2008 stellte die „Australian Human Rights Commission“[29] fest, dass die Antiterrorgesetzgebung Australiens geeignet ist, Menschenrechte wesentlich zu beeinträchtigen, insbesondere das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht, nicht diskriminiert zu werden, sowie das Recht auf effektiven Rechtsschutz. Durch die angekündigten Änderungen des Citizenship Acts 2007 entsteht in diesem Bereich keine wesentliche Verbesserung.
Insgesamt sorgt der Entzug der Staatsbürgerschaft von Einzelnen mehr Unsicherheit als Sicherheit, so dass eine Änderung des Citizenship Acts 2007 nicht als „die“ Problemlösung schlechthin herangezogen werden kann.
[1] http://www.dpmc.gov.au/pmc/publication/review-commonwealths-counter-terrorism-arrangements
[2] http://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/australia-to-tighten-immigration-laws-crackdown-on-extremists/articleshow/46342294.cms
[3] Vgl. Section 34 (1)(b), (2)(b),(6) Citizenship Act 2007
[4] http://www.comlaw.gov.au/Details/C2014A00116
[5] http://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/australia-to-tighten-immigration-laws-crackdown-on-extremists/articleshow/46342294.cms
[6] Section 22A, 24A, Australian Passports Act 2005; section 15A Foreign Passport (Law Enforcement and Security) Act 2005
[7] Section 119.2 (3) Criminal Code Act 1995
[8] Paragraph 104.2(2)(b), 119 of the Criminal Code Act 1995
[9] Paragraph 80.2C Criminal Code Act 1995
[10] http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Bills_Legislation/bd/bd1415a/15bd034
[11] http://www.ag.gov.au/nationalsecurity/counterterrorismlaw/pages/controlorders.aspx
[12] Paragraph 104.23(1) of the Criminal Code Act 1995
[13] Vgl. Counter-Terrorism Legislation Amendment (Foreign Fighters) Act 2014, S.113 ff.
[14] http://www.citizenship.gov.au/current/losing_citizenship/
[15] Sangeetha Pillai, 2014, The rights and responsibilites of Australian citizenship: a legislative analysis, Melbourne University Law Review, viewed 24 February 2015, http://apo.org.au/node/39517: page 756
[16] Vgl. Section 34 Citizenship Act 2007
[17] http://www.theguardian.com/world/2014/jan/28/brandis-silent-australians-fighting--lose-citizenship
[18] Section 18, 22, 23 Australian Passport s Act 2005
[19] https://www.pm.gov.au/media/2014-08-05/new-counter-terrorism-measures-safer-australia-0
[20] http://www.smh.com.au/nsw/sydney-lindt-cafe-siege-the-failure-to-stop-killer-man-monis-20150222-13lo65.html
[21] http://www.smh.com.au/nsw/sydney-lindt-cafe-siege-the-failure-to-stop-killer-man-monis-20150222-13lo65.html: Mr Baird said he would also further strengthen bail laws, compelling judges and magistrates to refuse bail if an accused person is an identified terrorist risk or linked to violent extremism.
This is despite the joint-government reporting finding that there was no indication Monis had a "desire or intent to commit politically motivated violence" prior to the siege.
[22] http://www.timebase.com.au/news/2015/AT064-article.html
[23] http://www.abc.net.au/news/2015-02-17/expert-questions-tony-abbotts-citizenship-security-claims/6129248
[24] http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/17/Revoking-citizenship-weak-weapon-in-fight-against-terrorism.aspx
[25] http://www.abc.net.au/worldtoday/content/2015/s4181504.htm
[26] http://www.abc.net.au/worldtoday/content/2015/s4181504.htm
[27] http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/17/Revoking-citizenship-weak-weapon-in-fight-against-terrorism.aspx
[28] www.abc.net.au/news/2015-02-17/expert-questions-tony-abbotts-citizenship-security-claims/6129248
[29] https://www.humanrights.gov.au/human-rights-guide-australias-counter-terrorism-laws
Ein Beitrag von Rechtsreferendarin Katrin Schaefler.
Schon vor dem Anschlag auf das Lindt-Café am Martin Place in Sydney am 15.12.2014 wurde die Terrorwarnstufe in Australien erhöht. Bereits im Laufe des Jahres 2014 wurden von politischer und legislativer Seite Bemühungen unternommen, der bereits erkannten Gefahr von Terrorangriffen auf australischem Boden möglichst effektiv zu begegnen. Seit Mitte 2014 bemüht sich die Regierung um Tony Abbott, die Gesetze weiter zu verschärfen.
Nachdem die Ermittlungsberichte zum „Sydney-Siege“ vom 15.12.2014 und ein Prüfungsbericht über die Antiterrormaßnahmen in Australien[1] veröffentlicht wurden, hat Premierminister Tony Abbott[2] am 23.2.2015 im Rahmen einer Stellungnahme zur nationalen Sicherheit verkündet, Gesetzesänderungen anzustreben, die es den Behörden ermöglichen sollen, die australische Staatsbürgerschaft von Personen, die zwei Staatsangehörigkeiten besitzen, zu widerrufen oder auszusetzen.
Hintergrund der Debatte über die Änderung des Citizenship Acts 2007 ist, dass es dem Täter des Lindt-Café- Attentats, Man Haron Monis, unter der bisherigen Gesetzgebung gelang, zunächst im Jahr 1996 unter falschen Namen nach Australien einzureisen und später eine Aufenthaltsgenehmigung als Asylant zu beantragen. 2004 erlangte er die australische Staatsbürgerschaft. Er war immer wieder strafrechtlich auffällig geworden. Auch zum Zeitpunkt der Tat war er auf Kaution frei, was die Diskussionen über die strafrechtliche Verknüpfung und den Entzug der Staatsangehörigkeit entfacht hat. Bisher können nur Vergehen wie Betrug im Rahmen des Antragsverfahrens Grund für den Entzug der Staatsangehörigkeit sein.[3] Der „Fehler“ im Fall Monis wird im System des Staatsangehörigkeitsrechts vermutet.
Anknüpfend an den Beitrag von Rechtsreferendarin Inga Hansen wird im folgenden Beitrag darauf eingegangen, welche Maßnahmen im Kampf gegen den Terror bisher angestrebt wurden und welche Auswirkungen die neu angestrebten Änderungen auf Citizenship Act 2007 haben.
I. Bisherige Änderungen
1. The National Security Legislation Amendment Bill (No. 1) 2014
Das Gesetz wurde am 25.9.2014 verabschiedet und stärkt die Rechte der „ASIO“ (Australian Security Intelligence Organisation), dem australischen Geheimdienst. Die ASIO ist generell befugt, Informationen zu sammeln und agiert hauptsächlich im Inland, um Gefahren abzuwehren, durch die Aktivitäten in Australien entstehen können. Ebenso werden die Recht des im Ausland tätigen Geheimdienstes Australiens (ASIS) gestärkt, insbesondere im Bereich der Computerüberwachung.
2. Counter-Terrorism Legislation Amendment (Foreign Fighters) Bill[4]
Sie befasst sich mit der Problematik, dass weltweit Staatsangehörige in Krisengebiete reisen, um dort den Kampf terroristischer Gruppen zu unterstützen oder in sogenannten Terrorcamps ausgebildet zu werden. Diese Personen stellen bei einer anschließenden Rückkehr in ihr Heimatland eine Gefahr dar. In Hinblick auf Australien ist momentan davon auszugehen, dass ca. 90 Australier aktiv in Syrien und im Irak kämpfen,[5] 100 weitere Australien terroristische Gruppen von Australien aus unterstützen.
Diese „Bill“ hat Auswirkungen auf diverse Gesetze, unter anderem „Australian Passports Act 2005“, „Criminal Code Act 1995“, „Foreign Passport (Law Enforcement and Security) Act 2005“, und den „Migration Act 1958“.
Zum einen werden die Befugnisse der ASIS erweitert. Ziel ist es, dadurch australische Staatsbürger, die im Ausland an terroristischen Handlungen beteiligt sind, zu identifizieren, festzunehmen und gerichtlich verfolgen zu können. Dabei wird der ASIS auch die Möglichkeit gegeben, einen Ausweis einer verdächtigen Person bis zu 14 Tage lang einzuziehen und zu suspendieren.[6] Dies ist bisher die einzige Möglichkeit, Personen von der Wiedereinreise bzw. Ausreise zu hindern, es stellt noch keinen endgültigen Entzug der Staatsbürgerschaft dar.
Die Änderungen im Criminal Code Act 1995 machen es strafbar, wenn jemand ohne gute Gründe[7] – wie humanitäre oder familiäre Zwecke – in ein Gebiet reist, das als Krisengebiet bekannt ist.[8] Daneben wird bereits das bloße Befürworten von Terrorismus, auch in sozialen Medien, als Straftat klassifiziert, die mit bis zu 5 Jahren Haftstrafe bestraft werden kann.[9]
Letzteres wird auch kritisch gesehen, da das bloße Befürworten (im Englischen: to advocate) sehr weit verstanden werden kann.[10] Die bisher bestehenden Straftatbestände der Anstiftung gehen ebenfalls in diese Richtung, so dass „to advocate“ nur eine Erweiterung darstellt und so die Gelegenheit liefert, ungeeignete und ungerechtfertigte Eingriffe zu ermöglichen.
Auch werden die Möglichkeiten erleichtert, „control orders“ zu erlassen oder Untersuchungshaft anzuordnen. „control orders“ stellen eine besondere Form der Personenüberwachung[11] dar und sollen einzelne daran hindern, Australien zu verlassen.[12] Weiter sollen Sozialleistungen für Personen, die als ernsthafte Gefahren für die nationale Sicherheit erkannt wurden und deren Ausweis eingezogen wurde, gestrichen werden.[13]
II. Vorschläge zur Änderung des Citizenship Acts 2007
Die rechtliche Grundlage für das Staatsangehörigkeitsrecht in Australien stellt der Citizenship Act 2007 dar. Dabei wird grundsätzlich unterscheiden zwischen Personen, die allein die australische Staatsbürgerschaft besitzen und solche, die Staatsbürger zweier Staaten sind. Dies beruht darauf, dass Australiens Citizenship Act 2007 vorsieht, dass Staatenlosigkeit verhindert werden soll, also im Falle der nur australischen Staatsbürgerschaft diese nicht verloren werden kann. Die australische Staatsbürgerschaft geht nur in den Fällen verloren, in denen der/die Betroffene/r eine andere Staatsbürgerschaft innehat.[14]
1. Geplante Änderung für „nur“ australische Staatsbürger
Australien ist bemüht, die Staatenlosigkeit zu verhindern, was zur Folge hat, das diejenigen Personen, die nur die australische Staatsbürgerschaft besitzen, mehr Schutz genießen als Personen, die die doppelte Staatsbürgerschaft besitzen.[15]
Dennoch sollen nach dem Vorschlag von Tony Abbott Personen mit nur der australischen Staatsbürgerschaft nicht unbegrenzt von den Privilegien der Staatsbürgerschaft profitieren, sondern es muss die Möglichkeit bestehen, diese Privilegien zu begrenzen. Dies kann darin bestehen, diesen Personen die Möglichkeit der Einreise nach Australien zu verwehren oder zu verhindern, dass diese Personen als potentielle Terroristen Australien verlassen. Ebenso soll ihnen die Möglichkeit konsularische Hilfe und Schutz im Ausland in Anspruch zu nehmen sowie der Zugang zu Sozialleistungen nicht gestattet werden.
2. Geplante Änderung für Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit
Bei Personen, die mehrere Staatsangehörigkeiten neben der australischen besitzen, besteht das Problem der Staatenlosigkeit nicht, so dass in diesen Fällen von der bereits bestehenden Möglichkeit der Rücknahme oder Suspendierung der Staatsbürgerschaft[16] Gebrauch gemacht werden kann. Bereits im Januar 2014 war die Möglichkeit des Entzugs der Staatsangehörigkeit im Gespräch, jedoch wurde dies damals nicht weiter verfolgt.[17] Die bisherige Praxis ist, dass lediglich der Ausweis eingezogen oder suspendiert wird,[18] ohne dass die Staatsbürgerschaft an sich verloren geht soll. Dies soll sich nun ändern.
a) Staatsbürgerschaft durch Geburt
Bei Personen, die durch Geburt bereits zwei Staatsbürgerschaften innehaben, greift für einen Widerruf nur die Section 34 (1) (c) Citizenship Act 2007. Danach muss die Beibehaltung der australischen Staatsbürgerschaft dem öffentlichen Interesse entgegenstehen.
Dies ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der wie auch im deutschen Recht, durch Auslegung definiert werden muss. Hier ist davon auszugehen, dass sich die Behörden regelmäßig auf Gründe der nationalen Sicherheit berufen werden.
b) Staatsbürgerschaft durch Verleihung
Nach dem bisherigen Gesetzestext in Section 34 (2) (b) (ii) des Citizenship Act 2007 kann der zuständige Minister die Staatsangehörigkeit einzelner Personen auch aufgrund einer von ihnen begangenen schweren Straftat widerrufen. Eine schwere Straftat nach Section 34 (5) Citizenship Act 2007 liegt vor, wenn eine Person wegen einer Straftat gegen australisches oder ausländisches Recht zu einer schwerwiegenden Haftstrafe verurteilt wurde. Die Verurteilung muss zu einer Zeit nach Stellung des Antrags auf die australische Staatsbürgerschaft erfolgt sein. Eine Verurteilung von Terrorverdächtigen, insbesondere solche, die nach einem Auslandaufenthalt wieder nach Australien einreisen wollen, ist aber kaum gemäß rechtsstaatlichen Grundsätzen möglich.
Daneben ist ein Widerruf der Staatsangehörigkeit nur möglich, wenn der Minister davon überzeugt ist, dass die Beibehaltung der australischen Staatsbürgerschaft gegen das öffentliche Interesse verstößt. Als öffentliches Interesse wird wohl im Regelfall die Gefährdung der nationalen Sicherheit herangezogen werden, was die Gefahr birgt, willkürliche Entscheidung zu treffen.
3. Amendments
Nach seiner Rede zur Sicherheit der National am 23.2.2015 verkündete Tony Abbott, dass das National Security Committee des Kabinett in den kommenden Wochen die Vorschläge prüfen wird und eine Gesetzesänderung Anfang März dem Parlament vorlegen wird.[19]
Dabei scheint nach Ansicht des PM Tony Abbott die Sicherheit der Allgemeinheit das Individualinteresse nach Freiheit des Einzelnen zu überwiegen,[20] die bestehenden Anti-Terrorgesetze seien nicht ausreichend und müssen verschärft werden.[21]
4. Kritik
Die Oppositionsparteien haben nach der Rede Abbotts verkündet, die Vorschläge gewissenhaft zu prüfen und betont, dass die nationale Sicherheit über politischen Diskrepanzen und unterschiedlichen politischen Ansichten steht. Das Parlament sei in der Pflicht, sich dieser Problematik verantwortungsvoll anzunehmen (Bill Shorten, Labor Party). Andere Ansichten warnen davor, die Gefahr von Terrorismus auszunutzen, um unverhältnismäßig Freiheiten einzuschränken. Weniger Freiheiten gegen mehr Sicherheit, das habe noch nie funktioniert.[22]
Terrorismus über die Staatsbürgerschaft zu bekämpfen, scheint nicht das richtige Instrument zu sein. Die Lösung birgt eher die Gefahr, die Gesellschaft zu spalten in Bürger erster und zweiter Klasse.[23] Die Staatsangehörigkeit als Status vermittelt eine gewisse Sicherheit und diese solle mehr gestärkt als geschwächt werden.
Der Citizenship Act ist nicht der richtige Rahmen, vielmehr muss für Personen, die bereits australische Staatsbürger sind, eine Lösung im „Criminal Law“ gefunden werden. Das muss besonders dann gelten, wenn es sich um Straftaten handelt, die nach dem Erwerb der Staatsangehörigkeit begangen wurden.[24] In diesem Fall darf nur das „Criminal Law“ gelten und nicht zugleich Grundlage für den Entzug der Staatsbürgerschaft sein.[25]
Es besteht die Gefahr, den Grundsatz des „Benefit of doubt“ (im deutschen Recht „in-dubio-pro-reo“-Grundsatz) zu umgehen. Dabei besteht die Gefahr, dass der Entzug der Staatsbürgerschaft wegen Vorwürfen, in terroristische Aktivitäten verwickelt zu sein, auf bloßen Verdachtsmomenten beruht. Durch diese weiten Möglichkeiten kann die Sicherheit der australischen Staatsbürger eher zu geschwächt als gestärkt werden. Insgesamt führt das dazu, dass sich die Bedeutung des Status als Staatsbürger verringert.[26]
Die Wiedereinreise nach Australien zu verhindern, kann effektiv auch durch die Möglichkeit den Reisepass einzuziehen, erreicht werden.[27] Dabei ist zu beachten, dass das Problem nur in andere Länder getragen wird und Australien sich so der Verantwortung entzieht, sich mit den Personen und den daraus resultierenden Gefahren zu beschäftigen.
Zwar gebietet die vorliegende Konstellation auch eine Überprüfung der Art und Weise, wie über Visaanträge und über Anträge auf die Staatsbürgerschaft entschieden wird. Jedoch ist festzuhalten, dass durch die vorangegangen Gesetzesänderungen im Migrationsrecht in Australien der letzten Jahre der Ermessensspielraum der Verwaltung verringert wurde und bereits strikte Regeln existieren, die den Erhalt von Aufenthaltsgenehmigungen in Australien regeln.[28]
II. Fazit
In der Gesamtschau ist festzuhalten, dass Australiens Regierung ein straffes Programm im Rahmen der Antiterrorgesetzgebung verfolgt, die nach ihrer Umsetzung die wohl strengsten Antiterrorgesetze der westlichen Welt darstellen.
Die Reformen im Rahmen des Citizenship Act 2007 mögen sinnvoll klingen, dennoch besteht die Gefahr, dass eine australische Staatsbürgerschaft „zweiter Klasse“ für bestimmte Personen entsteht. Wichtige Rechte werden diesen Personen genommen, so dass die Staatsbürgerschaft in diesen Fällen nur noch pro forma existiert. Dies stellt im Fall von Personen mit nur einer Staatsangehörigkeit nur eine Umgehung der Vermeidung der Staatenlosigkeit dar.
Auch ist nicht zu vernachlässigen, dass durch die Änderungen der Verwaltung ein größerer Entscheidungsspielraum als bisher gegeben wird, der durch unbestimmte Rechtsbegriffe erweitert wird, wenn bereits der Verdacht einer Straftat ausreicht und nicht festgelegt wird, zu welchem Zeitpunkt die Straftat begangen sein muss – vor oder nach dem Erhalt der Staatsbürgerschaft.
Auch für Personen, die bisher die zwei Staatsangehörigkeiten hatten, besteht durch eine mögliche Gesetzesänderung die Gefahr, willkürlichen Entscheidungen ausgesetzt zu sein, wenn in Zukunft nicht mehr eine Verurteilung erforderlich ist, sondern lediglich der Verdacht einer Straftat ausreicht, die Staatsbürgerschaft zu entziehen. Bleibt das Erfordernis einer Verurteilung bestehen, ist fraglich, wie diese Verurteilung in einem rechtsstaatlichen Verfahren bei Personen, die sich im Ausland aufhalten und an der Einreise gehindert werden sollen, tatsächlich stattfinden soll. Vielmehr ist eine Verkürzung des Rechtswegs zu befürchten.
Bereits im Jahr 2008 stellte die „Australian Human Rights Commission“[29] fest, dass die Antiterrorgesetzgebung Australiens geeignet ist, Menschenrechte wesentlich zu beeinträchtigen, insbesondere das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht, nicht diskriminiert zu werden, sowie das Recht auf effektiven Rechtsschutz. Durch die angekündigten Änderungen des Citizenship Acts 2007 entsteht in diesem Bereich keine wesentliche Verbesserung.
Insgesamt sorgt der Entzug der Staatsbürgerschaft von Einzelnen mehr Unsicherheit als Sicherheit, so dass eine Änderung des Citizenship Acts 2007 nicht als „die“ Problemlösung schlechthin herangezogen werden kann.
[1] http://www.dpmc.gov.au/pmc/publication/review-commonwealths-counter-terrorism-arrangements
[2] http://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/australia-to-tighten-immigration-laws-crackdown-on-extremists/articleshow/46342294.cms
[3] Vgl. Section 34 (1)(b), (2)(b),(6) Citizenship Act 2007
[4] http://www.comlaw.gov.au/Details/C2014A00116
[5] http://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/australia-to-tighten-immigration-laws-crackdown-on-extremists/articleshow/46342294.cms
[6] Section 22A, 24A, Australian Passports Act 2005; section 15A Foreign Passport (Law Enforcement and Security) Act 2005
[7] Section 119.2 (3) Criminal Code Act 1995
[8] Paragraph 104.2(2)(b), 119 of the Criminal Code Act 1995
[9] Paragraph 80.2C Criminal Code Act 1995
[10] http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Bills_Legislation/bd/bd1415a/15bd034
[11] http://www.ag.gov.au/nationalsecurity/counterterrorismlaw/pages/controlorders.aspx
[12] Paragraph 104.23(1) of the Criminal Code Act 1995
[13] Vgl. Counter-Terrorism Legislation Amendment (Foreign Fighters) Act 2014, S.113 ff.
[14] http://www.citizenship.gov.au/current/losing_citizenship/
[15] Sangeetha Pillai, 2014, The rights and responsibilites of Australian citizenship: a legislative analysis, Melbourne University Law Review, viewed 24 February 2015, http://apo.org.au/node/39517: page 756
[16] Vgl. Section 34 Citizenship Act 2007
[17] http://www.theguardian.com/world/2014/jan/28/brandis-silent-australians-fighting--lose-citizenship
[18] Section 18, 22, 23 Australian Passport s Act 2005
[19] https://www.pm.gov.au/media/2014-08-05/new-counter-terrorism-measures-safer-australia-0
[20] http://www.smh.com.au/nsw/sydney-lindt-cafe-siege-the-failure-to-stop-killer-man-monis-20150222-13lo65.html
[21] http://www.smh.com.au/nsw/sydney-lindt-cafe-siege-the-failure-to-stop-killer-man-monis-20150222-13lo65.html: Mr Baird said he would also further strengthen bail laws, compelling judges and magistrates to refuse bail if an accused person is an identified terrorist risk or linked to violent extremism.
This is despite the joint-government reporting finding that there was no indication Monis had a "desire or intent to commit politically motivated violence" prior to the siege.
[22] http://www.timebase.com.au/news/2015/AT064-article.html
[23] http://www.abc.net.au/news/2015-02-17/expert-questions-tony-abbotts-citizenship-security-claims/6129248
[24] http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/17/Revoking-citizenship-weak-weapon-in-fight-against-terrorism.aspx
[25] http://www.abc.net.au/worldtoday/content/2015/s4181504.htm
[26] http://www.abc.net.au/worldtoday/content/2015/s4181504.htm
[27] http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/17/Revoking-citizenship-weak-weapon-in-fight-against-terrorism.aspx
[28] www.abc.net.au/news/2015-02-17/expert-questions-tony-abbotts-citizenship-security-claims/6129248
[29] https://www.humanrights.gov.au/human-rights-guide-australias-counter-terrorism-laws